环境资源要素市场化配置研究——浅析临海市排

 
【关 键 字】 环境资源要素  市场化  临海市  排污权交易
【摘    要】 阐述了浙江临海市排污权交易现状主要集中于总量激励制度、刷卡排污系统建设、主要排污权申领换领和排污权有偿使用交易等4个方面,建议可以从政府与市场两大方面各4小方面加以完善。
 
随着浙江省资源要素市场化配置改革的不断深化,海宁实践也在全省得到了不断推广,临海市在发展过程所涉环境资源要素层面的矛盾日益凸显,在生态文明意识与实践的双重推压下,排污权交易已经成为临海市环境资源要素市场化配置的重要内容。
 
1 环境资源要素市场化之基础
 
环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,而环境资源涵盖了大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、城市和乡村等资源。对于浙江省资源要素市场化配置改革,2007年的省政府工作报告中说的是扎实推进,局限于工业用地“招拍挂”制度,电、水、油、气等资源产品价格改革和生态补偿机制。2008年之后说的是资源要素市场化配置改革的深化。2012年通过的浙江省体制改革十二五规划,复用推进资源要素市场化配置改革,范围有所扩展,外加土地调控机制、海洋生态损害补偿机制、矿产资源开发管理制度改革、水权交易制度。2013年进一步深化资源要素市场化配置改革,丽水、金华、衢州3市试点丘缓坡综合开发利用,宁波、温州、台州3市试点滩涂围海土地综合开发利用,推进土地承包经营权流转,杭州、嘉兴、慈溪等地率先实施超计划用水累进加价收费制度,推进排污权有偿使用和交易制度改革试点,全面建立排污许可制度,启动省级二氧化硫排污权交易。2013年10月,夏宝龙书记调研海宁市开展的资源要素市场化配置综合配套改革试点,称海宁实践对全省全面深化改革、再创体制机制新优势具有重要意义。据统计,2014年以来,海宁市通过资源要素市场化配置改革,腾退低效用地185.29hm2,核减用能5.89万t标煤,交易额达54.6亿元。高耗水企业年用水量同比下降218万t,储备库COD出现节余。浙江省交接断面水质考核连续17个月良好[1]。2014年5月,浙江省府办公厅印发《关于推广海宁试点经验加快推进资源要素市场化配置改革的指导意见》。随后,各地资源要素市场化配置改革相继推开。瑞安市制订《瑞安市资源要素市场化配置改革总体方案》,出台《关于进一步深化公共资源交易规范创新的若干规定》,从面上拓展、招标投标改革、农村保险互助社、小城市试点和中心镇培育、公共资源交易等5个方面加以推进。嘉兴市秀洲区则建立公开公正的亩产效益综合评价排序机制、城镇土地使用税差别化减免机制、严格的新增项目准入机制、以“两退两进”推进“腾笼换鸟”与“空间换地”机制。2014年10月,浙江省共有25个县(市、区)在落实资源要素市场化配置改革,临海市名列其中。2015年,嘉兴市发布《深化环境资源要素市场化配置改革的若干意见》,配套出台《环境资源要素指标量化管理办法》、《加强排污权使用绩效评价促进产业转型升级的实施意见》和《排污权有偿使用和交易办法》,思考用市场化手段配置大气、水、土壤等环境资源要素[2]。2015年7月,临海市出台临海市企业计划用水和差别化水价管理办法、临海头门港新区工业污水处理复合收费实施办法。2016年2月,《浙江省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出大力推进资源要素市场化配置改革,主要全面开展县域经济体制综合改革、创新地方金融体制、完善建设用地配置机制、深化水电气等资源性产品价格改革、深化排污权有偿使用制度改革、建立区域性要素交易综合平台和完善社会信用体系等7个方面。其实,资源要素市场化配置改革,既要突出“精准”,又要协调“点面”,还要统筹“存增”。“精准”重在目标定位和评价体系建设。目标定位需结合实际加以量化。评价体系建设既要选准评价对象,又要做精评价指标,还要搞准评价指标权重。“点面”重点关注改革方式、对象和领域。方式上以点带面、稳步推进;对象上有序推开、逐步扩大;领域上拓宽视野、拓展内涵。“存增”需做好存量提质和增量选优。既要用存量换增量,又要以增量促存量[3]。
 
2 环境资源要素市场化之进展
 
近年来,临海市在发展过程所涉环境资源要素层面的矛盾日益凸显:①可用土地资源日趋紧张。单就省里下达的土地指标来看,2014年为66.67hm2,2015年为60hm2,考虑到土地“闸门”日趋紧缩,预计2016年会更少。②所获亩产效益相比偏低。单位建设用地GDP方面,浙江省为15.9万元/亩,台州市为14.8万元/亩,而临海市仅为13.1万元/亩;亩均工业用地税收方面,台州市为13.8万元/亩,而临海市仅为7.3万元/亩,占比为52.9%;亩均工业用地平均投资强度方面,台州市为124万元/亩,而临海市仅为78.1万元/亩,占比为63%。③单位GDP能耗下降幅度有限。2014年,浙江省单位GDP能耗同比下降6.1%,而临海市单位GDP能耗同比仅下降4.6%,低于全省1.5个百分点。④环境容量不足现状明显。2013年与2011年相比,临海市工业废水排放总量达1 076万t,增长了14.8%,全社会向环境排放化学需氧量(COD)达1 559t,增长了13.1%。2013年,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“市场在资源配置中起决定性作用”,而环境资源要素配置作为资源配置中的重要组成部分,在“既要绿水青山,也要金山银山”的指导思想下,临海市进行环境资源要素市场化配置可谓一举三得,既是主动适应经济新常态的必然之举,又是实现古城新崛起的必由之路,还是传承改革精神的必响之声。为此,临海市制定了《关于开展工业企业主要污染物总量控制激励优化配置排污指标的实施意见》,计划建立一个完善的环境资源要素市场化配置体系。搭建工作网络层面,市一级在发改委成立领导小组办公室,部门一级中12个牵头单位已成立领导小组。完善工作机制方面,①工作例会。领导小组办公室每月都会召开专门的资源要素改革工作例会。②督查机制。领导小组办公室会同督查室下发进展情况督查通知,要求各个牵头单位及时反馈。③绩效季报。领导小组办公室会同各个牵头单位,每个季度汇总改革试点绩效数据,并逐步上报到省里。推进各项改革层面,2015年3月印发的《资源要素市场化配置综合配套改革实施方案》提出了“两评价”、“七差别”、“九配套”共计18项。“两评价”即工业企业环境资源效益综合评价体系和服务业企业资源效益综合评价体系。“七差别”包括差别化电价、非居民用水超计划累进加价、污水处理复合计价收费、用能总量核定和指标交易、城镇土地使用税政策调整改革、差别化排污总量控制和排污权交易、清费减负改革。“九配套”涵盖低效企业淘汰退出、新增项目严格准入、新增用地弹性出让、“空间换地”、创新金融、科技驱动、人才引进、行政审批效率和要素交易平台。在生态文明意识与实践的双重推压下,排污权交易已经成为临海市环境资源要素市场化配置的重要内容。
 
3 排污权交易推进之侧重点
 
浙江省作为全国首批排污权交易试点省份,截止2014年上半年,共计有68个县(市、区)进行了试点,累计开展排污权有偿使用9 573笔,缴纳有偿使用费17.25亿元,排污权交易3 863笔,交易额7.73亿元,排污权租赁388笔,交易额699.28万元,326家排污单位通过排污权抵押获得银行贷款66.55亿元[4]。临海市排污权交易现状集中于总量激励制度、刷卡排污系统建设、主要排污权申领换领和排污权有偿使用交易等4个方面,建议可以从政府与市场两大方面各4小方面加以完善。
 
3.1 现状
 
3.1.1 总量激励制度。①紧跟台州市环境资源综合效益评价要求,完善总量激励制度。根据《台州生态市建设工作领导小组办公室关于开展工业企业主要污染物总量控制激励优化配置排污指标的实施意见》,临海市生态办印发了《关于开展工业企业主要污染物总量控制激励优化配置排污指标的实施意见》,规定所有规上企业都需进行环境资源效益综合评价,特别是医药化工、造纸、印染等重点行业,还要在评价的基础上排序,现阶段,临海市已经完成重点行业评价、排序和公示,其中造纸企业按台州市要求统一由台州市排序公示。②落实临海市政府资源环境效益综合评价制度。2014年9月,省政办下发《关于在杭州市萧山区等24个县(市、区)推广开展资源要素市场化配置综合配套改革的复函》,同意临海市为24个县(市、区)之一列为省资源要素市场化配置综合配套改革首批扩面地区和13个县(市、区)之一列入土地管理相关审批权限先行委托下放地区。目前,临海市已按市政办印发的《关于开展工业企业资源环境效益综合评价加快工业经济转型发展的实施意见(试行)》的要求,综合评价了全市规模以上工业企业环境资源效益。③推进和深化总量管理制度创新工作。通过学习国务院办公厅印发的《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》文件并在门户网站上转发,结合浙江省环保厅和台州市环保局的要求,进一步梳理总量管理创新工作。截至2015年12月,已有49家企业安装刷卡排污总量控制设施,33家企业列入2016年刷卡排污总量任务,有11家在2015年超总量排污的企业与有排污指标余量的企业签订了租赁协议。邵家渡街道和永丰镇的养猪场被列入年度减排计划,古城街道的临海市毛纺厂有限公司也实行了在线监测和刷卡排污总量控制系统建设和运行管理。
 
3.1.2 刷卡排污系统建设。2014年,临海市印发“一函”(《关于要求限期完成刷卡排污总量控制系统建设的函》)和“一通知”(《关于做好2013年度刷卡排污总量控制系统建设后续工作的通知》),“一函”要求江南天泽环保科技有限公司解决联网率和稳定差问题,限期解决密钥和在线监测数据传递问题。“一通知”要求25家企业抓紧做好刷卡排污系统建设的后续工作,限期完成验收,逾期未通过验收,按照《污染源自动监控管理办法》等相关规定予以处罚、暂缓发放刷卡排污总量控制系统建设财政补助资金等措施。同年,由环茂公司安装并调试18家企业的刷卡排污总量控制系统开始运行。通过操作刷卡排污系统,可以对刷卡排污总量控制系统企业的年度及各月份排污量进行分配,也可以对IC卡进行充值,然后作为企业控制排污总量的依据。临海市环保局通过在线监控刷卡排污系统,如若发现联网企业违规排放,可以在线切断企业的排污渠道,企业就不能继续排污,这样就使得监管变得更为灵活和实效。
 
3.1.3 主要排污权申领换领。截至2015年年底,首次申领排污权的主要企业有13家,其中2013年申领的企业有2家,A类和B类各1家,临海市灵江金属工艺厂(沿江镇亭山村)申领A类(2013.07.18~2015.12.31,浙JE2013A0132)、浙江华和塑胶科技有限公司(括苍镇小岭村)申领B类(2013.07.29~2015.12.31,浙JE2013B0133)。2014年申领的企业有11家,其中10家为A类,1家为B类,台州亚宇防水材料有限公司(东塍镇麻山村沙洪跨头)申领B类(2014.1.9~2015.12.31,浙JE2014B0106),浙江宏元药业有限公司(临海园区东海第四大道6号)(2014.1.3~2015.12.31,浙JE2014A0101)、台州长雄塑料有限公司(临海园区东海第三大道15号)(2014.1.3~2015.12.31,浙JE2014A0102)、临海市保宏贵金属催化剂有限公司(城关护岗岭)(2014.1.3~2015.12.31,浙JE2014A0103)、临海市远洋胶水有限公司(江南街道沿岙村)(2014.1.9~2015.12.31,浙JE2014A0105)、浙江海翔川南药业有限公司(临海园区东海第五大道23号)(2014.1.6~2015.12.31,浙JE2014A0107)、临海市振胜机械配件加工厂(临海市大田街道东大工业区)(2014.1.9~2015.12.31,浙JE2014A0108)、临海市天红电动车有限公司(江南街道汇丰南路999号)(2014.1.10~2014.4.9,浙JE2014A0109)、临海市白水洋纸箱厂(白水洋镇山岙村)(2014.1.21~2015.12.31,浙JE2014A0112)、临海市汇丰塑化有限公司(桃渚镇老厂基村)(2014.1.22~2015.12.31,浙JE2014A0113)、浙江拜斯特工艺有限公司(江南工业城)申领A类(2015.10.22~2017.12.31,浙JE2015A0240)均申领A类。申领后换领的主要企业有6家,其中首次申领2012年的有5家,首次申领2013年的有1家,且全部为A类。浙江永强集团股份有限公司前江厂区(大洋街道前江南路1号)换领A类(2014.1.14~2015.12.31,浙JE2014A0110)(首次申领2012.12.31~2015.12.31,浙JE2012A0177)、浙江沙星医药化工有限公司(涌泉镇黄礁岩头)换领A类(2013.07.10~2015.12.31,浙JE2013A0130)(首次申领2012.8.1~2014.7.31,浙JE2012A0148)、浙江鼎鑫工艺品有限公司(白水洋镇工业园区临仙路21号)换领A类(2013.07.10~2015.12.31,浙JE2013A0131)(首次申领2012.7.12~2012.10.11,浙JE2012A0141)、浙江九洲药业股份有限公司临海分公司(杜桥镇医化园区南洋三路18号)换领A类(首次申领2011.11.25~2012.1.18,浙JE2011A0015;次换领2012.11.14~2015.11.14,浙JE2012A0162)、台州朗格建材有限公司(沿江镇孔化岙村)换领A类(2015.10.27~2017.12.31,浙JE2015A0242)(首次申领2012.10.23~2015.10.23,浙JE2012A0160)、临海市立发印染有限公司(汛桥镇汛东村)换领A类(2014.1.6~2014.6.30,浙JE2014A0104)(首次申领2013.4.25~2013.12.31,浙JE2013A0120)。通过分析可以发现,2012年开始出现排污权申领,这与排污权交易的试点运行相吻合,多为A类排污权,这与企业排序档案有关。为了实现对企业的动态管理,临海市将企业分为A、B、C、D四类,主要依据是吨排污权当量数税收贡献值从大到小,A类为优先保障类(排名前30%)、B类为一般保障类(排名为30%~70%之间)、C类为整治提升类(排名为70%~90%之间)、D类为落后淘汰类(排名末10%)。对于C、D类企业不能申领排污权,对于A类企业应该成为申领排污权的主要对象,对于B类企业则当然成为限制对象,以期其由B类企业过渡为A类企业。
 
3.1.4 排污权有偿使用交易。临海市核定了579家企业的初始排污权,其中造纸行业有4家企业,并在核定的过程中完善了核定方案。对于初始排污权有偿使用费征收标准,2013年5月,台州市发改委联合财政局、环保局,根据《浙江省人民政府关于开展排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》(2009)、《浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法》(2010)、《浙江省初始排污权有偿使用费征收标准管理办法(试行)》(2011)、《关于印发台州市主要污染物初始排污权有偿使用暂行管理办法的通知》(2012),印发《关于台州市初始排污权有偿使用费征收标准的通知》,规定台州市征收标准为:化学需氧量(COD)每年4 000元/t、二氧化硫(SO2)每年1 000元/t、氨氮(NH3-N)每年4 000元/t、氮氧化物(NOX)每年1 000元/t。
 
征收对象为按照排污许可证规定有总量控制要求的现有排污单位。使用期限一般与排污许可证期限一致,首次有偿使用期限最长不超过5年,2015年开始按照全额标准缴纳,2013年和2014年分别按照50%和70%缴纳。这与省里所规定的2012年、2013年、2014年、2015年按照规定标准的30%、50%、70%和100%缴纳相匹配。截止2014年,临海市对339家企业分配了初始排污权,其中初定的初始排污权COD为1 089.491t、SO2为1 586.337t、NH3-N为147.532t、NOX为1 482.087t,扣除排污权交易后的初始排污权COD为831.466t、SO2为1 470.519t、NH3-N为147.532t、NOX为1 482.087t。交易量中COD为257.732t,SO2为115.818t。从交易量看还是比较低,NH3-N和NOX仍然不能进行交易。从调研可知,临海市排污权交易还是上报到台州市进行交易,这样就增加了交易的成本。临海市印发《关于开展初始排污权核定分配和使用费征收工作的通知》和《排污权指标租赁管理办法(试行)》,核定339家企业污染物排放总量,对全市医药化工、造纸、印染、电镀等5个重污染行业共72家企业征收初始排污权有偿使用费,共核定分配化学需氧量505t、氨氮98t、二氧化硫433t、氮氧化物541t,拟收取使用费1 016万元。
 
3.2 建议
 
3.2.1 政府层面。①转变政府角色定位。政府应该树立正确的排污权交易理念,不能将排污权作为一种增加地方政府收入的“政府资产”,而应充分发挥排污权交易所具备的节能减排功能[5]。就排污权交易实践看,政府这只“有形之手”伴随着交易的各个环节,在市场发育较为缓慢的地区显得较为明显,长此以往,可能演为政府推动下的交易,而非市场自我调节的硕果。政府在排污权交易过程中,不能干预,只能监督,而监督与干预的权限界分点在哪,需要加以明确。政府可以考虑从给予企业充分的自主权入手,企业可以结合自身实际选择交易对象和交易内容。政府也可以在给予政策和技术的前提下,鼓励民间资本进入排污权交易市场。基层政府还可以提出建议要求有权政府出台类似于美国“补偿政策”和“气泡政策”。“补偿政策”又称“抵消政策”,是指用一处污染源的污染物排放削减量抵消另一处污染源的污染物排放增加量或新污染源的污染物排放量,或是指允许新改建的污染源单位通过购买足够的“排放减少信用”抵消增加的排污量。其实质在于通过新污染源单位购买“排放减少信用”为现有污染源单位治理污染提供资金。“气泡政策”是指将众多排污点放在一个气泡内,或将多个排污点排放的污染物总量比作一个气泡。其实质在于将一个企业的多个排污点看成一个气泡,允许企业对需治污费用最少的排污点最大限度减少污染物,对需治污费用最多的排污点放松治理,以最少费用最大限度实现总量减排。②降低交易成本。美国联邦环保局在二氧化硫排污权交易中对市场的介入仅限于进行简单记录。可见政府简单的介入也是降低交易成本的重要方面,且成本的降低能够促成更多潜在的交易,可以从信息采集和监督入手,政府可以通过信息公开降低信息采集成本,可以通过适当放权等方式减少监督成本。再次,用好刷卡排污系统。政府可以通过刷卡排污系统监测和跟踪企业排污,但是这只是限于有卡的企业。为此,可以扩大刷卡排污系统的运用范围,但也要注重企业的绩效考核和责任追究。③合理确定排污权价格。虽然已有初始排污权有偿使用费征收标准可以借鉴,但是排污权交易制度的设计初衷更在于实现环境效益最大化,所以排污权价格的确定应多方考量,诸如边际治污成本,环境容量等因素都可纳入考量范围。对于有条件的县(市、区),还可以根据自身的实际情况制定更具操作性的排污权价格确定标准。
 
3.2.2 市场层面。①考虑排污权的拓展运用。排污权作为一种新型物权,准确地说可视为准用益物权,理应加以多角度考量,进而实现其效用最大化。可以考虑将排污权作为金融产品的衍生,虽然已有排污权租赁的实践,仍可加以拓展到排污权的抵押、将排污权储存于银行获取利润。还可以单独成立排污银行,将企业结余的排污权存入银行,既调动了企业的积极性,又繁荣了排污权交易市场,这样有需求的企业可以直接到银行选取交易对象,间接降低了交易成本。②逐步进行总量控制,分层次实现治理。考虑到不同地区环境容量也存在一定的异质性,不加区分地统一采取总量控制可能会适得其反,特别是排污权交易刚开始实施阶段。为此,可以考虑总量控制下可接受范围内的适当放宽条件,采取循序渐进式的手段,待条件成熟时,再实行全部的总量控制。分层次治理重在进行区域分解,将区域分解为经济区和污染区,两个区域所采用的治理手段不同,在每个区域内,要更多地彰显区域针对性和实效性。③可以考虑适时引入第三方监管力量。平湖市在水污染治理中就引入3家监测公司(其中宁波1家、嘉兴2家)进行监测,取得了良好的效果。最后,形成省级排污权交易平台。排污权交易市场可分为一级市场和二级市场,一级市场可以通过初始排污权的分配加以解决,而二级市场的良性运行却离不开一个完善的交易平台,考虑到省内已在运作的刷卡排污系统,可以通过在系统中分设“排污许可证管理子平台”、“量化管理子平台”、“排污权交易子平台”和“基本账户子平台”等四大子平台加以完善。
 
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[4]段志国.排污权交易现状研究[D].呼和浩特:内蒙古大学,2014.
 
[5]顾缵琪.我国排污权交易制度的设计与实践[D].上海:复旦大学,2014.
 
收稿日期:2016-03-22
 
基金项目:本文系临海市社科联课题《临海市“美丽县城”建设中环境资源要素市场化配置研究》(15YB10);浙江省社科联课题《碳减排应对措施之环境经济手段——碳税与碳排放权交易的比较分析》(2016N09M);浙江省哲学社会规划课题《全国统一碳排放权交易市场建设中非试点省份应对策略研究——以浙江省为例》(16NDJC298YBM)的阶段性研究成果。
 
作者简介:刘自俊(1988-),男,安徽六安人,硕士,中共临海市委党校教师。
 
 
【作者机构】 中共临海市委党校
【来    源】 《内蒙古科技与经济》 2016年第7期P5-8页

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